印度学者:“印太经济框架”可行性存疑

来源:IPP评论时间:2022-06-22


▲5月23日,美国总统拜登在日本东京正式启动“印太经济框架”(IPEF)。

导读:2022年5月23日,美国总统拜登在访问日本期间宣布启动“印太经济框架”(IPEF)。这是自2017年美国退出《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)以来,创建的一个多边、以亚洲为中心的经济战略。IPEF首批成员国共13个—美国、韩国、日本、印度、澳大利亚、新西兰、印度尼西亚、泰国、马来西亚、菲律宾、新加坡、越南以及文莱,其中7个为东盟国家。上述国家的国内生产总值(GDP)总和约占全球经济总量的40%。

拜登政府称,IPEF不针对任何国家,但从其特点和属性来看,IPEF的目的就是重塑美国在亚太经贸合作中的领导地位,削弱中国在该地区的经济影响力。本文认为,IPEF虽然是经济合作倡议,但可能会沦为制造分裂对抗的地缘政治工具。中国虽然是印太地区最具经济影响力的国家之一,但不出意料,美国就像建立TPP一样把中国排除在IPEF之外。与中国关系密切的老挝、柬埔寨、缅甸等三个东盟国家均未受邀加入IPEF。

印太地区的战略价值正在凸显

近年来,随着美国战略重心的逐渐东移,“印太”概念在地缘政治话语中占据了愈发显著的地位,最终取代了曾经占据主导地位的“亚太”概念。另一个重要原因是,印度经济和印度洋贸易的飞速发展,使印太地区成为世界地缘经济结构的重要组成部分。

印太地区是世界上经济最活跃的地区,其所属国家的GDP总和占全球经济总量的60%以上,是全球近50%航运贸易的必经之地。目前,印太地区正在成为新的全球经济增长点。世界四大经济体—美国、中国、日本和印度均位于印太地区。

印太地区的主体为太平洋和印度洋,通常是指从非洲东海岸延伸至美国西海岸的广大区域,囊括了世界上文化和人口构成最多元的地区,如图1所示。


图1 印度—太平洋地区(印太地区)

在印太复杂多元的地缘政治背景下,IPEF的前景任重而道远。今天,印太地区在中美激烈竞争的背景下已成为地缘政治竞争中心。

重启“亚太再平衡战略”

自2011年奥巴马政府实施“亚太再平衡战略”以来,美国开始在军事、经济和外交层面上对亚太地区施加影响力,推出了以TPP为核心的亚太经济政策。奥巴马政府对亚太地区的重视,使美国逐步地将印度洋和太平洋作为一个整体来考虑。

然而,特朗普政府的“自由开放的印太战略”(FOIPS)却与奥巴马政府的“亚太再平衡战略”背道而驰。

在“美国优先”理念的指导下,特朗普政府强力推行单边主义和贸易保护政策,并于2017年宣布退出TPP,给美国盟友带来了严重的负面影响。充满冷战思维的FOIPS,并未得到东盟的积极响应,甚至连美国最亲密的亚洲盟友也对FOIPS持保留意见。

拜登政府推出IPEF,实际上就是试图重启“亚太再平衡战略”,但其侧重点却与奥巴马政府有所不同。它把侧重点放在了构建以志同道合国家组成的产业链集团上,以弥补“印太战略”缺乏经济支柱的短板,从而达到既握“军事大棒”,又挥“经济大棒”的目的。当拜登政府强调IPEF同样对中国持开放态度后,东南亚国家才打消了在中美“选边站”的担忧。主流观点认为,IPEF的动机不纯,很可能是一个为美国安全战略服务的经济合作倡议。

重建由美国主导的国际贸易体系

拜登政府抛出IPEF的主要目标有两个:一是巩固美国在国际规则制定中的主导地位,二是与中国争夺印太地区的经济主导权。

长期以来,美国一直主导着国际贸易规则的制定。而随着中国经济的高速崛起、世界贸易地位的不断提高,美国在亚洲的影响力已大不如前。抗衡中国固然是关键因素,但实际上,亚洲内部贸易的大幅增长,以及特朗普政府对多边贸易体系的不满,对美国的影响更为突出。

例如,在特朗普政府退出TPP之际,中国积极参与多边贸易规则的制定来营造对自身有利的贸易环境,其结果可能会导致美国企业的竞争力下降。美国担心,如果照此发展下去,中国终将取代美国,成为国际贸易规则的制定者。尤其是在开展抗疫合作和推动经济复苏的过程中,中国正在逐步成为引领世界经济复苏的重要力量。

有鉴于此,重建由美国主导的国际贸易体系就显得愈发迫切。

“印太经济框架”的“排华”属性

对于拜登政府而言,恢复第二次世界大战后由美国主导一切的局面已无可能,摆在它面前只有两个选择:一是加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP),二是推出新的多边贸易协定。

但是,在美国目前的政治环境下,加入或推动任何形式的自由贸易协定都是极其困难的。鉴于美国国会对自由贸易协定的强烈抵制,拜登政府提出了以非自由贸易协定定位、无需经过美国国会表决的IPEF。按照拜登政府的说辞,IPEF旨在深化美国与亚洲国家的经贸关系,强调利用美国在数字经济、高科技和绿色基础设施方面的优势,恢复美国在印太地区的经济领导地位。

自拜登政府2021年首次提出IPEF以来,IPEF就因其浓厚的地缘政治色彩而被打上大大的问号。拜登政府的目的十分明确,即建立一个绕开中国的经济合作框架来填补美国因退出TPP而造成的“经济真空”。拜登政府认为,有中国参加的《区域全面经济伙伴关系协定》(RECP)是TPP某种程度的替代,进而促使拜登政府力图通过IPEF来增强抗衡中国的底气。

拜登政府是在中国正式成为RCEP成员国六个月后启动IPEF的,目前大多数IPEF成员国与中国同属RCEP,其孤立中国的意图十分明显,如图2所示。IPEF的真正目的可能是以经贸合作为由,胁迫印太国家在中美之间选边站。


图2 与中国同属RECP的IPEF成员国(黄色部分)

但是,IPEF能否顺利实施仍存疑。

除了加入RCEP之外,中国于2021年正式提出申请加入CPTPP和《数字经济伙伴关系协定》(DEPA)。在过去10年里,中国和东盟在全球产业链中发挥着各自的比较优势,两者之间的外商直接投资活动呈现快速增长态势。

作为全球产业链的重要参与者和推动者,中国早就与印太地区的大多数国家建立了无法分割的经贸联系。经过改革开放40多年的长足发展,中国从中低端产业发展成拥有庞大产业工人基础、内部产业体系完整的“世界工厂”。

也正因为如此,外国资本更愿意把生产线搬到中国,无论其他国家在投资方面给予多少优惠政策,也不为所动。中国内部庞大的市场是吸引外国资本在中国设厂的另一个主要原因,这是其他国家不具备的。即使外国资本将生产线从中国迁出,仍需要从中国购买原材料和设备。

IPEF提出的加强供应链韧性,其本质是构建一个将中国排除在外的地区供应链体系,将原本源自中国的供应链分散到IPEF各成员国中。这样做不仅会让无数企业受损,还会扭曲经济规律,造成资源浪费,让各国皆输而不是共赢。

一言以蔽之,遏制中国在印太地区的经济影响力绝非易事。许多印太国家与中国的经贸联系早已密不可分,不愿牺牲经济利益、卷入大国博弈。因此,这些国家在中美之间选边站队的可能性较低。例如,澳大利亚、日本、韩国等美国传统盟友已明确表示,在推进IPEF的同时,仍与中国保持密切的经贸关系。

因此,IPEF如果要取得成功,就必须在亚太地区经济一体化进程的基础上,与现存的多边贸易框架(如CPTPP、RCEP、TPP、东盟自贸区)协调对接,实现更广泛的区域经济一体化,而非胁迫IPEF成员国在中美之间选边站。

“印太经济框架”的具体内容

目前正式公布的IPEF内容并未具体化,只强调IPEF成员国在数字贸易、供应链、绿色能源、税收与反腐四个领域进行合作。

数字贸易:IPEF成员国将以高标准、包容、自由、公平为原则,在数字经济、新兴技术、劳工权益保障、环境保护、贸易便利化、监管透明度等议题上展开合作。例如,与IPEF成员国探讨制定跨境数据流动、数据本地化、网络隐私、人工智能使用规范,推动IPEF成员国落实《贸易便利化协定》。

供应链:提高IPEF成员国供应链的透明度、多样化、安全性和可持续性,从而在IPEF成员国之间构建更具韧性、一体化程度更高的供应链。具体措施包括:制定供应链中断的应急措施,扩大在预防供应链中断上的合作,提升物流效率,确保IPEF成员国能够在供应链中断的情况下获取关键原材料和技术。

绿色能源:加强IPEF成员国在清洁能源技术领域的合作,推动其经济脱碳;支持IPEF成员国建设可持续的基础设施;承诺在新能源使用、碳排放交易、能效标准、遏制甲烷排放等方面达成更高的目标。

税收与反腐:根据现有的多边机制建立更完善、更有效的税收与反腐败制度,以遏制逃税和腐败现象,进而促进印太地区形成公平竞争的局面。

“印太经济框架”面临的挑战

印太国家主要为出口导向型的发展中国家,期待IPEF能使其进入美国消费市场。但是,IPEF不涉及开放美国市场、降低关税等贸易优惠措施,因此难以诱使其成员国与中国“脱钩”。

对于经济前景不明、政治意图明显的IPEF,大多数IPEF成员国其实也普遍持怀疑和观望态度。例如,越南表示愿意就IPEF与美国合作,但需要更多时间来研究,希望看到更多细节。印度也曾对加入IPEF犹豫不决,不愿在印太地区公然挑起对抗。新西兰指出,非自由贸易协定性质的IPEF,不会给新西兰外贸出口带来直接商业利益。

此外,拜登政府要求IPEF成员国在数字经济、清洁能源、脱碳、劳工权益保障、环境保护等方面达成统一的做法,这也可能会适得其反。IPEF各成员国在上述方面与美国利益并非完全一致,例如,印度一贯反对将劳工权益保障和环境保护纳入多边贸易谈判中,而且反对任何高于《巴黎协定》规定的脱碳目标。

因此,拜登政府能否与IPEF成员国在细节上达成共识,仍有待观察。为了吸引更多的国家加入IPEF,拜登政府很可能需要尽量降低准入门槛,并根据各方意见修改条款。

另一个关键问题是:拜登政府将通过何种争端解决机制来避免IPEF成员国采取单方面行动?

“印太经济框架”可行性存疑

IPEF绝非是传统意义上的区域经济贸易一体化框架理念,也绝非是自由贸易协定,与CPTTP、RECP的区别是比较大的。IPEF成员国可以根据其能力来制定贸易规则,而无需遵循统一的贸易规则,这在多边贸易谈判历史上是前所未有的。

简而言之,IPEF是一种比自由贸易协定更为宽松、为不同国家量身定制的贸易规则。考虑到IPEF成员国经济发展程度的不同,IPEF并不要求其成员国参加所有领域的谈判,而是可视个别情况选择部分参与。

此外,拜登政府还宣布,将在IPEF谈判期间主动与工会、行业协会、环保组织等社会团体协商,这也开创了一个先河。

这种“自助餐式”的谈判方式看上去具有极大的灵活性,但无数的双边谈判会让整个框架谈判过程冗长。如果谈判过程缺乏持续的政治引领和有效协调,IPEF的凝聚力就会大幅下降。

IPEF是拜登政府在美国本土外以行政令形式启动的,这或许能够解释为什么IPEF的大部分内容模糊不清。如果要给予IPEF成员国优惠政策,IPEF就必须得到美国国会的授权和批准,使其成为具有法律约束力的贸易规则。

美国战略与国际研究中心(CSIS)国际贸易问题专家古德曼(Matthew P. Goodman)指出,缺少严肃承诺的IPEF显得空洞而乏味,更像是单方面利用他国为美国利益服务,这种做法短视且错误,拜登政府应更多地考虑IPEF成员国的利益诉求,至少要做到互惠互利。

总之,目前的IPEF象征意义大于实际意义,其可持续性仍有待检验。IPEF各成员国究竟会加入哪些领域的谈判还不明朗。2022年11月拜登政府将面临中期选举,假如选举结果不利于拜登,难保IPEF的后续规划不会纳入更多的政治考量。如果IPEF长期无法得到美国国会的支持,其势必会受到美国国内政治不确定性的巨大影响。在美国政治高度两极分化的局面下,IPEF能否在拜登任期内生效也是一个未知数。如果共和党赢得2024年美国大选,谁也无法保证IPEF不会重蹈TPP的覆辙。

 

作者:卡瓦基特·辛格(Kavaljit Singh),印度新德里公益研究中心(Public Interest Research Centre,New Delhi)创始人。
译者:曾辉,华南理工大学公共政策研究院研究助理。