即将到来的第二次冷战及“非洲争夺战”

来源:非洲研究小组时间:2022-06-16


图源:The Economist

导读

本期《非洲深度透视》编译了非洲进出口银行首席经济学家伊波利特·福法克(Hippolyte Fofack)今年5月的一篇研究论文,原文题为:

Dawn of a second Cold War and the 'scramble for Africa'
Adopting a united approach to security promotion is crucial if continent is to achieve its economic aims

作者认为,大量经验证据表明,非洲大陆自由贸易区(AfCFTA)将深化非洲经济一体化,实现贸易来源的多元化,提升非洲经济体的竞争力,促进该地区融入世界经济。然而,在大国博弈的时代背景下,要实现这些目标,扭转因代理人战争而加剧的安全恶化趋势至关重要。鉴此,作者提出,非洲应将安全促进议程提升到大陆层面,采取共同行动的战略方针,从而获得政治和贸易的规模经济效应,以此优化稀缺资源配置并加强“安全-发展”的良性关系,推动实施AfCFTA,最终实现非洲的持久和平与繁荣。

即将到来的第二次冷战及“非洲争夺战”

——为实现经济目标,非洲采取大陆层面促进安全的一致行动至关重要

一、引言

Introduction

2021年1月,非洲大陆自由贸易协定(AfCFTA)的生效可能会改变“游戏规则”。它有可能加速非洲的外国直接投资流入并改变其构成,并加快增长来源的多样化,从而促进非洲对外贸易和区域内贸易。随着时间的推移,这种多样化将减轻该地区经常性国际收支危机的风险。多年来,这些危机一直与大宗商品价格周期高度相关。随着非洲大陆碎片化的市场被整合为世界最大市场之一,企业可以利用规模经济产生的竞争力和生产率收益来发展区域价值链,进而推动经济增长来源多样化和贸易扩大形成良性循环。

然而,除非非洲大陆安全条件及政治不稳定状况改善,否则这一巨大发展潜力将无法被实现。根据世界银行的数据,目前有6个非洲国家的制度和社会脆弱性很高,14个国家正处于中高强度冲突之中。同样,根据武装冲突地点和事件数据项目(Armed Conflict Location and Event Data Project,ACLED)的统计结果,2020年该地区与冲突有关的死亡人数比十年前增加了近10倍,达到了20,000多人。

上述两大指标说明了过去十年非洲的安全环境受到了腐蚀。高强度冲突急剧增加的同时,跨国恐怖主义网络也不断扩张。恐怖主义网络由大量流动的外国武装分子维持,主要在萨赫勒狭长的走廊上活动,从大西洋沿岸的塞内加尔一直延伸到红海沿岸的厄立特里亚。而随着超级大国之间的地缘政治紧张局势不断加剧,在非洲的外国军事基地的数量快速增加。这些事态发展让人联想到冷战时期:20世纪下半叶美苏对全球霸权的激烈竞争在非洲各地引发了代理人战争(proxy wars),对非洲经济发展和区域一体化造成了破坏。

第一次冷战时期,除了死亡人数剧增和生产性基础设施遭到破坏之外,这些长期存在的代理人战争还放大了人们对非洲风险的认知,提高了资金成本,破坏了经济增长进程以及宏观经济稳定的诉求。这些冲突会进一步阻碍投资,尤其是那些推动产业结构转型所需的耐心资本和长期投资。此外,这些不利因素将导致稀缺资源从生产性基础设施融资中流出,从而阻碍经济活动。

与此同时,与西方或是苏联集团的伪意识形态结盟引发了非洲国家的政治分裂,进而导致了市场分割。这种事态强化了殖民边界,削弱了区域一体化和非洲内部贸易。高度外向的贸易模式使得非洲各国更容易受到全球波动和外生商业周期的影响。

乌克兰危机重新激化了上个世纪后半叶东西方的矛盾关系,在主导第一次冷战的三角关系的影响下,新的地缘政治联盟正在形成。近年来,中美剑拔弩张的领域显著扩大。两国在贸易、技术领先地位、政治意识形态和经济体制等方面都展开竞争。2018年,美国为解决对中国的结构性经常账户赤字而征收关税,开启了贸易战。贸易战在一定程度上增加了不确定性,损害了商业信心和投资决策,在新冠疫情爆发之前就已导致全球经济增长急剧减速。随后,贸易紧张局势已演变为技术紧张局势,加剧了脱钩的风险,这可能对非洲贸易和经济增长产生巨大的负面影响。

同时,中美两国在经济上的高度互赖,意味着以“热战”形式发生直接对抗的可能性极小,至少在短期内如此。相反,我们面临着一场新的冷战,以及与之伴随而来的代理人冲突——对于超级大国和拥有核武库的交战国而言,其可以替代政治风险更大、经济投入更多的直接冲突。美国一直希望遏制中国在非洲日益增长的影响力,因此这些日益加剧的紧张局势在非洲更加明显。

Andrew Mumford曾在其文章中预言,在不断变化的地缘政治环境中,由大量流动的外国战士和技术扩散主导,有四个因素可能会增加代理人战争的频率。这些因素包括中国和其他国家的崛起、反恐战争、私营军事公司的崛起以及数字技术的影响。私营军事公司的使用一直是几个传统大国的标志,现在越来越多的国家(包括新兴经济体)进行效仿。中国越来越依赖商业安全行动来保护其在苏丹、巴基斯坦等世界各地的经济和政治利益。

潜在的第二次冷战可能是非洲在AfCFTA实施过程中面临的最大威胁之一,甚至是非洲在寻求长期增长的过程中面临的最大威胁之一。十多年来,中国一直是非洲最大的贸易伙伴,近几年来成为其最大的债权国。这反映了中国对外直接投资规模的不断扩大,以及中国投资增长与非洲出口和总产出扩张之间日益增强的相关性。本文分析了第二次冷战对非洲经济发展及非洲大陆贸易一体化改革可能带来的风险,并阐述了为实现非洲的持久和平与繁荣,非洲应通过何种政策行动加强“安全-发展”关系、进而加强非洲自身对国家安全和发展议程的自主权。

本文第2部分分析了日益具有挑战性的地缘政治环境,并研究了世界为何可能陷入第二次冷战。第3部分分析了第一次冷战的经济成本以及第二次冷战对非洲的潜在风险。第4部分回顾了非洲大陆上外国军事基地的状况,以及在地缘政治紧张局势加剧的情况下可能对非洲国家安全和经济发展构成的风险。第5部分讨论了加强非洲“安全-发展”关系的政策选择,强调有必要采取大陆层面促进安全的一致行动。最后一部分是结论。

二、梦游进入第二次冷战

Sleepwalking into a second Cold War

在过去十年中,地缘政治紧张局势加剧,特别是在宏观经济持续失衡以及发达经济体和新兴经济体(尤其是亚洲新兴市场经济体)之间收入差距不断缩小的情况下。2018年,美国为解决中国的结构性经常账户赤字而对中国征收关税,在多年货币战争之后又引发了一场贸易战,加剧了通胀压力。最近,随着美国及其盟友试图抑制中国的技术进步,以保持其在全球生产网络和供应链中的优势,贸易摩擦的领域已经扩大到技术领域。

关税升级首先产生了贸易破坏和贸易转移效应,对全球贸易增长造成直接影响,然后越来越多地通过供应链中断,进一步冲击全球贸易。近期,由新冠疫情引发的全球同步衰退加剧了贸易战的影响,减缓了世界贸易和总产出的增长。贸易政策不确定性和技术相关竞争,加剧了生产链冗余和脱钩的风险,特别是那些与国家安全直接相关的技术供应链。

这些不断加剧的贸易紧张局势,可能将世界经济推入生产力下降乃至停滞的长期循环,从而对依赖贸易积累、外汇储备和经济增长高度外向的非洲经济体造成不同程度的后果。根据联合国贸发会议(UNCTAD)最新的《2021年大宗商品和发展报告》,45个非洲国家(超过该地区国家总数的80%)的经济依赖大宗商品贸易。

初步估计表明,贸易战可能会极大地损害非洲的增长前景,如果将以邻为壑的政策持续到疫情防控后的阶段,短期内可能会导致资源密集型非洲经济体的GDP下降2.5%。国际货币基金组织(IMF)估计,中美贸易战造成的损失约为全球GDP的0.5%。纽约联邦储备银行和哥伦比亚大学针对美国企业的研究发现,由于美国对中国进口产品征收关税,美国公司的股票价值至少损失了1.7万亿美元。

两个超级大国之间的博弈领域正在超越货币和贸易摩擦,地缘政治紧张局势升级,引发了第二次冷战的前兆。2020年7月,时任美国国务卿迈克·蓬佩奥称“共产主义中国”是“自由世界的未来”的主要威胁,邀请各国加入由美国主导的反华新联盟。2021年3月,新任美国国务卿安东尼·布林肯在北大西洋公约组织(NATO)总部发表的第一次重要演讲中,呼吁西方团结起来遏制中国的军事野心,他不仅把中国称为“战略竞争对手”,还把中国称为“人权侵犯者”。

同样,2019年,欧盟将中国描述为追求技术领先地位的竞争对手和正在推广替代治理模式的“系统性竞争对手”。这些强硬的观点以及欧盟战略前景的调整,反映出欧盟对中欧关系平衡发生了巨大变化,还预示着双方在越来越多的领域(包括贸易、技术和全球安全)促进和平共处的挑战——这一趋势可能破坏欧洲作为防止中美关系恶化的压舱石的作用。

历史学家已经确定了可能导致冷战爆发的几个因素。这些因素包括争夺全球领导地位、意识形态上的突出地位和技术上的主导地位所造成的紧张关系,以及拥有核武器可能避免爆发一场肯定会“双输”的热战。美国总统艾森豪威尔曾说代理人战争因其有限的政治风险和较低的人力成本,是“世界上最便宜的保险”。

现如今冷战的所有因素都具备了,尤其是核冲突的阴影降低了两国直接军事对抗的风险。美国和中国都是核大国,现阶段主要在理念、技术以及政治和经济体系方面展开竞争。核技术和太空竞赛是第一次冷战的缩影,而今天的技术竞争则集中在网络战、人工智能(AI)、机器人技术、量子计算、先进信息技术和5G网络。第四次工业革命的核心是提高效率、生产力的新前沿技术。具有讽刺意味的是,有些技术反而成为各国参与代理人战争的主要催化剂。

1991年苏联解体,十年后中国加入世界贸易组织,使世界走上全球意识形态趋同的道路,也就是一些人所说的“单极时刻”。在本世纪初美国无法被任何大国或大国集团挑战的情况下,新超级大国的崛起增加了“修昔底德陷阱”的风险,即当一个新大国的崛起威胁到在全球领导和国际霸权的背景下取代现有大国时,冲突的爆发便存在可能性。

三、第一次冷战的经济成本

Economic costs of the first Cold War

对非洲来说,第一次冷战的后果是重大而持久的,对非洲大陆的经济一体化尤其不利。特别是,发展的安全化(securitization of development)以及稀缺资源从增长促进型公共投资中流出成为了常态,对经济发展和贸易产生了重大负面影响。从长远来看,这些因素导致经济功能失调,出现结构性的财政赤字和经常账户赤字。非洲过度暴露于全球波动和不利的大宗商品贸易条件之下,就证明了这一点。

在地缘政治紧张局势加剧的情况下,同时随着非洲大陆受冲突影响的国家数量的增加,过去20年,非洲年均军费开支增长了近三倍,到2020年达到了380亿美元,远高于从上世纪90年代的150亿美元。2014年年度军费开支超过487亿美元。

过去十年,非洲地区军费开支增长最快的地区是萨赫勒地区,这里是世界上一些最贫穷国家的所在地,这些国家正面临着日益严重的安全恶化和气候变化的破坏性影响。在此期间军费支出增长率最高的五个非洲国家中的三个,正在与萨赫勒走廊沿线的叛乱恐怖主义组织作斗争(图1)。马里就在其中,军费开支增长率在过去十年中达到了惊人的339%;紧随其后的是尼日尔(288%)和布基纳法索(238%)。

图1:2010-2020年军费开支增长率最快的十个非洲国家

即便按照占GDP比重估算,非洲有些国家的军费开支仍然很高。非洲军费开支约占GDP的1.8%,远高于拉丁美洲未加权平均0.7%的军费开支(图2)。但这些汇总数字无法揭示各国之间的差异。例如,在该比重最高的非洲国家阿尔及利亚,2020年军费开支占GDP的比重超过6%(图3)。然而,在其他受冲突影响、处于反恐战争前线的国家,军费开支比重也同样很高。

图2:世界各地区军费开支占GDP比重的变动趋势

图3:2020年和2021年非洲国家军费开支占GDP比重

同样,过去十年,非洲军费支出占GDP比重的变化动态也与全球趋势不一致。非洲的军费开支通常高于世界其他地区(不管是发达地区还是发展中地区)的未加权平均水平(图4)。种族隔离制度废除后,南部非洲实现和平,整个非洲大陆的未加权平均军费支出经历了一个急剧下降——直到本世纪初的早几年。但2004年之后又急剧上升,反映出不安全局势的复苏。尽管与2004年的峰值相比略有下降,但整个非洲的平均军费开支仍大大高于历史平均水平。
图4:军费开支占GDP比重的变动趋势(非洲vs其他地区)
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军费开支在非洲国家的政府预算中占据着一个相当的份额。国防支出平均占整个非洲政府预算的6.8%,高于6.5%的世界平均水平;其中,乍得(15%)、马里(12%)和布基纳法索(9.5%)等受冲突影响的国家,这一比例甚至更高(图5)。此外,对于大多数贫困的非洲国家来说,在减缓和适应气候变化方面面临着巨大的资金缺口,在经济转型和出口多样化所需的基础设施方面也有长期欠账,因而其政策制定者在军费开支和生产性基础设施投资之间就被迫面临着更为痛苦的权衡取舍。

图5:2020年和2021年非洲国家军费开支占政府预算比重

随着非洲高强度冲突的频发,公共支出模式改变,使得非洲大陆的平均GDP增长率从过去十年的5.2%急剧下降到3%左右。虽然相关性并不意味着因果关系,但在政治不确定性和地缘政治紧张局势加剧的情况下,将投资从有利于增长的公共支出转向军事支出,确实会产生诸多负面效应。IMF研究显示,非洲受冲突影响国家的经济增长率一直低于非洲大陆平均水平。

政治不确定性上升还带来风险认知的上升,同时,公共支出的转变还削弱了政府吸纳私人资本以实现增长来源多样化、促进总产出和贸易的能力。评级机构惠誉在2021年下调了埃塞俄比亚的评级,理由包括埃塞内战爆发后政治和安全环境恶化以及地区紧张局势加剧,这些都是该国信用指标面临的重要风险。

过去,第一次冷战的持久影响不断放大,并使非洲的发展前景蒙上阴影。用自然资源作为抵押来维持战争(通常被描述为血钻,指的是在战区开采的钻石,被出售后用于资助战争),是领导人短期政治生存本能的表现。这种方式在短期内付出了巨大的人力和经济代价,在很多情形下,尽管脆弱的和平得到了保障,但在中长期内却损害了经济发展和区域一体化。

非洲和其他发展中国家尤其是亚洲国家之间不断扩大的收入差距只是其中的一个后果。相较于非洲,外国直接投资(FDI)更容易流向亚洲,亚洲区域供应链增长也更具组织性。根据最近的估计,2020年流入亚洲发展中国家的FDI总额为4760亿美元,而非洲仅为380亿美元(图6)。但与世界其他地区在FDI流入方面的差距同样令人困惑,巴西和加拿大在2020年获得的FDI流入也超过整个非洲。考虑到投资在技术转让和各国融入全球价值链中发挥的关键作用,并已成为世界贸易的主要驱动力,这种FDI流动的巨大差距在一定程度上解释了非洲增长来源多样化和贸易的不足。

图6:净FDI流入趋势,2000-2020

在区域价值链崛起和劳动密集型制造业扩张的支撑下,亚洲经济实现了强劲的长期增长,这是亚洲和平的红利。对非洲而言,长期不安全的代价是资本积累率极低、增长乏力和过度波动,这削弱了人均收入增长,并使国家背负长期债务积压风险和居高不下的贫困率。最糟糕的是,发展的安全化使得非洲维持了过度依赖初级商品和自然资源的经济模式,导致非洲在全球经济环境中被边缘化。

在后殖民时代的几十年里,缺乏多样化的增长来源意味着,许多非洲区域经济共同体从欧洲(并且越来越多地从亚洲)进口的产品继续超过其所在区域内国家的进口量。这种增长来源多样化的不足,导致非洲内部贸易疲软,其仅占非洲贸易总额的约15%。相比之下,亚洲区域内贸易比重为52%,欧洲则为73%,可见,经济更加多样化的地区更能够有效吸收化解全球不利冲击。

冲突对贸易的有害影响可能是持久的。由于区域经济衰退、难民和环境退化等问题可能跨越国界,因此会对邻国产生负面溢出效应。Novta和Pugacheva(2020)估计,在敌对行动开始的那一年,出口由于暴力冲突下降了26%,五年后将下降35%,而十年后将下降58%。一项关于冲突动态的综合分析表明,在一场典型的战争结束时,受影响国家的贫困程度约增加15%,恢复到冲突前的增长可能需要数年时间。此外,虽然内战往往持续约七年,但冲突后国家的经济完全复苏则需要十多年的时间。

在整个非洲,冲突持续时间的中位数约为四年,战争的负面溢出效应通常会在中长期持续存在。越来越多在非洲经营的公司将政治不稳定和冲突加剧列为投资的主要阻碍因素,这些因素对经济增长和贸易产生直接的负面效应。世界银行《2011年世界发展报告》就以冲突为该期报告的主题,认为暴力是导致不发达和代际贫困的最重要因素之一。

与过去一样,非洲已成为世界上最大的几个经济体争夺全球领导地位、战略贸易通道控制权以及自然资源的战略要地,其中自然资源能够为新兴产业和传统产业在新冠疫情后加速转向更适应气候变化的增长模式提供动能。新一轮争夺非洲的全球竞争已在多个领域开启,包括经济、金融、技术、军事、情报等。近来,外国投资和贷款的武器化(weaponization)、在非外国军事基地的增加,以及中国大幅增加其在非洲的武官人数、增加参与联合国非洲维和任务的军人数量,都表明了这一趋势。

2019年,特朗普政府提出的“新非洲战略”中明确阐述了第二次冷战的风险,该战略称:“大国竞争对手,即中国和俄罗斯,正在迅速扩大其在非洲的金融和政治影响力。他们有计划地、积极地加大在该地区的投资,以获得对美国的竞争优势。”美国前国家安全顾问约翰·博尔顿进一步警告说,那些未能在外交上支持美国的领导人不应期待美国提供太多援助。从本质上讲,美国向有需要的国家部署援助,不再是仅仅考虑对东道国发展的预期影响及其增长前景,更重要的则是出于地缘政治的考量。

随着地缘政治和经济紧张局势升级,大国代理人战争的卷土重来,冲突的国际化持续并加速,非洲可能不仅再次遭受财政成本和增长减速,还可能受到其他重大附带损害。非洲各国已经感受到来自美国和中国的压力,要求他们在两国之间做出选择。2021年乌克兰危机进一步凸显了这种困境,随着超级大国之间对抗领域的扩大,这种困境的出现只会变得更加频繁。

代理人战争已经在中非、东非和西非出现,包括非盟总部所在国埃塞俄比亚,以及最近争夺外国势力的战场。这些代理人战争增加了不确定性,对长期投资、经济增长以及跨境贸易的稳定都产生了负面影响。例如,自2011年以来,马里和阿尔及利亚之间的非正式贸易下降了64%以上,这主要是由于马里北部的冲突和两国边境的关闭所致。

四、庞大的外国军事存在

Outsized foreign military presences

除了跨国恐怖主义网络的兴起之外,第二次冷战的风险——可能会因流动的外国战斗人员的过剩而加剧——是非洲面临的另一个重大安全和地缘政治挑战,特别是现在的非洲正在致力于实施AfCFTA,或者更广泛地说,正在努力推动结构转型和出口多元化。不同于第一次冷战,第二次冷战发生在西方发达经济体在全球增长和贸易中所占份额显著持续降低的时候。例如,美国对全球经济的贡献从1980年占世界产出的26%急剧下降到2020年的15.9%。相比之下,中国在同一时期从占全球GDP的2%扩大到近20%。

与第一次冷战的经济失衡不同,中国已深度融入全球经济。中国已成为世界上最大的贸易国,尽管经济外向度高也使得其易受外部波动的影响。中国已成为新兴经济体主要债权国,在新兴经济体和发达国家都有大量投资。欧洲(主要是德国、英国和荷兰)和美洲(主要是美国和加拿大)是中国FDI排名前两个地区,排第三和第四的分别是亚洲和非洲。同时,中国作为唯一一个在全球衰退期间避免经济收缩的主要经济体,可能会比新冠疫情前的预测更早地超过美国成为世界最大的经济体。以购买力平价衡量,中国已经于2017年超过了美国(图7)。

图7:以购买力平价衡量的GDP(美国vs中国)

根据最新数据,中国是近100个国家的最大贸易伙伴,而美国仅有57个,这一趋势可能使中国利用贸易转移来削弱经济制裁的效力,从而改变全球力量平衡。自2009年以来,中国一直是非洲最大的贸易伙伴,最近又成为非洲大陆的主要债权人。2016年,IMF将人民币纳入构成特别提款权的一篮子货币中,与美元、欧元、日元和英镑同列,此举肯定了中国日益增长的经济影响力。通过将人民币加入这一篮子货币,中国成为第一个融入复合货币单位的发展中国家。2020年,中国取代美国成为欧盟最大贸易伙伴。

然而,美国保持全球影响力的一个领域是军事力量。通过其中央司令部和地区势力范围,美国在世界各地维持着军事行动,包括数百个外国军事基地以及多个海军舰队和航空母舰。根据最近的估计,非洲拥有至少47个已知的外国军事基地,美国是在该地区拥有最多军事基地的国家,其次是前殖民强国法国。美国还在非洲大陆上拥有最多的军队和军事人员,领先于排名第二的法国。法国在非洲的军事基地有助于维持其后殖民影响,并保护其在非洲的经济和自然资源利益。

在过去十年中,非洲地区拥有已知军事基地的国家数量显著增加,这为我们所说的新的“非洲争夺战”(scramble for Africa)提供了证据。在各大洲中,在非洲大陆开展军事行动的外来国家最多——不少于13个(图8),其中多个国家在整个非洲地区有数个军事基地。除了第一次冷战期间在该地区非常活跃的传统殖民大国(比利时、法国、意大利和英国)以及美国和俄罗斯之外,还包括日本、印度、沙特阿拉伯、土耳其、阿联酋和中国。

图8:国防伙伴关系:在非洲的外国军事基地

在整个非洲地区,外国军事基地不断涌现,即便现在大多数非洲公民越来越认为这些基地是对国家主权的重大侵犯。外国军事基地其实并未被东道国主观接受,并有可能扩大第二次冷战的风险,非盟和平与安全理事会(AU-PSC)在第601次会议上指出,这些外国军事基地的存在以及在一些非洲国家建立新基地,加之非洲国家无法有效监测这些基地武器的流动,已成为非洲大陆一个主要的安全风险。

AU-PSC重申,持续向非洲国家非法转让武器是对和平与安全的严重威胁,这可能导致跨国恐怖分子网络的增长和整个非洲高强度冲突的增加。随着高强度冲突的频率和持续时间不断增加,过去十年整个地区冲突终结(conflict exit)的概率显著下降。在某些情况下,这些外国军事基地已被用作在非洲大陆邻国开展行动的后方基地。

这些活动不禁让人想起第一次冷战时代,就像几十年前发生的那样,很可能破坏非洲的区域一体化及经济发展。随着外国战斗机使用量的增加和技术(包括无人机)的扩散,在AfCFTA成立的背景下,第二次冷战对非洲增长和经济一体化的影响将会更为显著。主要大国寻求自然资源和争夺全球领导权的过程,加剧了地缘政治紧张的风险,冲突数量尤其是国际冲突数量急剧增加。

中美之间竞争加剧的影响在具有战略意义的红海地区尤为明显。吉布提是非洲最小的国家之一,它是第三方国家通过曼德海峡参与国际贸易的主要场所,而曼德海峡是一条以石油出口而闻名的世界第四重要的航运通道。吉布提是几乎所有大国的军事基地的所在地,包括美国、中国、法国和日本。就中国和日本而言,吉布提成为他们自二战以来第一个外国军事基地的所在地。此外,吉布提也是世界上唯一一个同时拥有美国和中国军事基地的国家。

虽然外国军事基地可以成为重要的收入来源,但也可能对安全、民主和经济一体化带来风险,比如,AU-PSC提到的外部干涉非洲和平与安全问题、对内政的干预以及非法流入武器尤其是小武器和轻武器等。AU-PSC指出,非法武器流向非国家行为体加剧了非洲各地的暴力行为。这些武器的持续供应是长期冲突持续存在的部分原因,而这些冲突破坏了社会凝聚力、经济发展和国家机构的有效运作。

外国军事基地的存在也可能通过其他渠道破坏区域一体化和经济转型的进程。拥有外国军事基地的非洲国家政府面临着艰难的平衡,即要保持与每一个彼此竞争的超级大国的可靠盟友关系。除了对国家安全和主权的担忧之外,超级大国控制的外国基地的存在主要是为了维护自身利益,这就可能与东道国的长期发展目标背道而驰——在一定程度上解释了资源开采的殖民发展模式为何屡见不鲜,而该模式又是导致经济增长与大宗商品价格周期之间持续的不健康的相关性的一个主要风险。

一项初步评估表明,与外国军事基地扩散相关的安全风险目前正趋于下降。然而伴随着这些基地越来越多,非洲的安全状况正在恶化。乌普萨拉冲突数据项目(Uppsala Conflict Data Programme)的数据显示,非洲高强度冲突的发生率越来越高,冲突终止的概率降低,与冲突相关的死亡人数激增。整个非洲大陆的轻武器非法供应已成为常见的问题,很多非洲国家执政者将其视为“消弭枪声”(Silencing the Guns)发展目标的威胁——该目标由非盟在《2063年议程:我们想要的非洲》(Agenda 2063: The Africa We Want)中提出。由于无法遏制非洲高强度冲突以及与冲突相关死亡人数的增加,非洲大陆的领导人将实现和平的最后期限再延长十年,争取“到2030年让枪声平息”。

随着安全环境的恶化——即使拥有外国军事基地和联合国维和特派团的国家也是如此——人们对外国军队在平息非洲冲突中的有效性提出了质疑。在马里,法国超大规模军队在过去十年内——与联合国马里多层面综合稳定特派团(MINUSMA)一道——并没有对大部分地区的叛乱恐怖主义活动起到遏制作用。中非共和国是另一个拥有外国军事基地和联合国维和任务的非洲国家,法国在中非共和国的存在同样也没有为其带来和平。

在大国博弈的时代背景下,联合国安理会常任理事国围绕在欠发达地区促成持久和平达成共识变得更加困难,这进一步削弱了联合国维和行动的有效性。中非共和国几十年来一直处于高强度冲突状态,在2020年12月总统大选后,掌权的新政府一直在与被选为代理人的叛军交战,后者从自然资源非法出口中获得资金。非法武器的持续流动加剧并延长了动荡的政治环境,使中非共和国陷入“冲突陷阱”和“贫困陷阱”困境中,进而导致该国陷入代际贫困的恶性循环。

这些不利影响不仅仅存在于中非共和国和马里边界,还对在萨赫勒走廊和邻国乃至整个非洲大陆也产生负面影响。这些冲突正在破坏西非国家经济共同体和中非国家经济共同体的跨境贸易以及与邻近地区的贸易,最终加剧了政治风险,导致整个非洲经济和安全环境的恶化。

尽管AfCFTA在推动非洲产业和结构转型方面具有巨大潜力,但除非将安全列为发展目标优先事项并能保障其在AU-PSC框架下进行有效的内生管理,否则AfCFTA也将无助于扭转这种安全恶化的趋势。这些趋势也不会因为发展的进一步安全化而消失——发展的安全化似乎总是成为安全恶化情况下的第一反应。在潜在的冷战背景下,非洲已完全卷入安全问题及超级大国的政治博弈之中,导致那些所谓“紧迫”和“急迫”的关注把那些本应“重要”的关注给挤出了。这条安全化的发展路径,既不会促进跨境贸易,反而还会损害长期投资增长和结构转型。

五、大陆层面促进安全的战略方针

Continental approach to security promotion

改善非洲安全局势,不仅能够使该地区走上可持续增长之路,也是优化稀缺资源向生产性投资倾斜的关键,后者将提高工业产出,进而去除供给约束、支持AfCFTA的实施。最终,这将促使非洲和世界走上更具包容性的全球化道路,减轻因冲突和贫困陷阱而加剧的移民压力。到2030年,尽管非洲的人口不到全球20%,但预计非洲将占世界贫困人口的90%左右。在某种程度上,这一趋势反映出和平红利正逐渐流向其他地区,尤其是亚洲。消弭枪声可显著改善商业环境,有助于维持FDI流入以实现长期增长,并提高人们的生活水平。

第一次冷战夺走了数百万非洲人的生命,很大程度上造成了“失去的几十年”——非洲与世界其他地区收入差距不断扩大——其留下的伤疤依旧历历在目。非洲经受不起第二次冷战。除了巨大的人力和经济成本外,非洲各国与两个超级大国集团之一结盟而出现的政治分裂是第一次冷战的另一个后果。这种分裂造成了市场持续分割,强化了殖民边界,破坏了跨境贸易和区域一体化。随着外国军事基地的扩散和国防的外包,第二次冷战同样会破坏非洲经济一体化的努力。

多年来,国防外包未能在地区或国家层面带来和平,正如在该地区的外国军事基地和联合国维和行动激增导致高强度冲突的增加。更重要的是,这些行动的有效性需要联合国安理会常任理事国之间达成共识,但在大国博弈背景下,这种共识显然难以实现。因此,将发展安全化并不能带来安全,只会破坏发展;国防外包无法带来和平,只会使外国势力干预国内叛乱并延长冲突。

加强“安全-发展”相互促进的关系,对于非洲的发展至关重要,因此涉及的每一个环节都不能外包。

几十年来,国防外包未能确保和平,反而破坏了区域一体化和经济发展,这在今天的利比亚和马里体现的很明显。十多年来,两国一直是战区,发展进程要么陷入停滞,要么进入长期倒退状态。这些国家与其邻国之间的跨境贸易急剧下降。在最新的联合国《人类发展报告》排名中,利比亚——少数几个经常在人类发展指数上得分很高的非洲国家之一,却在过去十年中急剧下降,从第53位降至第105位。

内部冲突原本可以在国家或区域层面得到解决,但其国际化加剧了萨赫勒走廊及其他地区的安全和发展挑战。根据《2018年打击跨国有组织犯罪全球倡议报告》(Global Initiative Against Transnational Organized Crimes 2018 Report),越来越多的民兵和恐怖分子在该地区犯罪而逍遥法外。在过去十年中,萨赫勒走廊地区数千名平民被杀,数百万人流离失所,原本贫穷的生活水平进一步恶化。

预防冲突将能够减少外国干预的风险,以促进民主价值观、国家安全和发展目标。从非洲大陆层面采取共同行动促进非洲国家安全,将加强非洲国家以及非洲大陆的安全,并降低非洲个别国家承担的相关成本。最终,它将通过促进稀缺资源的优化配置来加速经济增长,并最终加强国家对安全和发展目标的自主权。但为了实现这些目标,政策制定者必须致力于解决冲突的内部驱动因素,包括治理赤字、根深蒂固的不平等和薄弱的制度等因素,而这些因素通常与外国干涉有关。

在这种情况下,及时跟踪非洲治理架构(African Governance Architecture,非盟支持下运作的治理平台)的实施情况,以加强善政和巩固民主,就变得至关重要。同样重要的是,在地方和国家层面建立强大、响应迅速和负责任的国家机构。这些机构必须提供基本服务,并维护包容性政治进程、经济赋权、法治和公共安全。此外,尽快建立向非国家行为体非法供应武器的各种监督和问责机制,也将非常有助于遏制跨国恐怖主义网络的扩散。

非洲和平与安全架构(African Peace and Security Architecture,APSA)描述了预防和管理冲突的综合战略,扩大对其的支持将有助于将安全促进议程过渡到大陆层面,加强非洲和安议程的自主权及其与该地区经济发展的一致性。治理改革将针对解决冲突的内部驱动因素并加强对冲突的预防,而大陆层面促进安全的一致行动将同时解决产生冲突的内部和外部驱动因素。这种战略方针将打破这些因素的传导渠道,同时也显著降低促进国家安全的成本,包括由AfCFTA成员国承担的日益昂贵的进口军事硬件的成本。

非洲在大陆层面采取促进安全的一致行动,不仅能够提供摆脱反复冲突阴影并投资于未来所需的信心和长期安全保障,还将对民主治理和制度稳定产生积极的溢出效应。这种战略方针不仅使非洲国家在非洲及全球的安全问题上以一个声音说话,还将为非洲国家的决策者提供机会,从不断扩大的政治规模经济效应中获益。随着时间的推移,一支熟练的军队可以培养成一种可信的威慑力量,并推动国家层面和大陆层面的机构培养政治责任感,促进精英文化,而不是裙带关系和赞助文化。

总体而言,采取这种大陆层面的战略方针将导致地缘政治发生变化,提高非洲在全球安全问题上的发言权,并推动AfCFTA在贸易和经济发展领域取得进展。到目前为止,由于政治和经济分裂的影响,非洲各部分的总和不仅小于整体,而且实际上随着时间的推移一直在缩小。正如依据双边协定建立军事基地未能带来和平一样,旨在促进贸易和经济发展的双边协定也同样未能实现目标。相反,它们削弱了非洲在国际贸易谈判中的议价能力,破坏了增长前景,导致非洲在全球贸易中的份额一直在下降,从独立初期的5%左右降至3%以下。

重组碎片化的非洲,以利用其巨大的政治和贸易的规模经济效应,可以确保非洲大陆变得比其各部分的总和更大。初步估计显示,AfCFTA将显著促进非洲对外贸易和域内贸易。根据世界银行的估计,到2035年,AfCFTA将使非洲区域内部出口增长81%以上、非洲对外出口增长19%。就行业而言,预计制造业出口将获得最大收益:非洲制造业区域内贸易增长110%、对外贸易增长46%。此外,非洲在大陆层面采取促进安全的一致行动,还将促进非洲在国家安全和全球影响力方面实现转型进步。

通过将安全促进议程提升至大陆层面,非洲将加强自身安全与发展之间的良性关系,降低个别国家承担的成本和政治风险,不断吸纳私人资本,使非洲大陆走上持久和平与繁荣的道路。在降低安全风险方面采取大陆层面一致的态度,将在短期内降低对非洲高风险的认知,提高投资回报,逐步形成“安全-发展”相互促进的局面,进而为长期增长的良性循环创造条件。

此外,将促进安全的议程提升到大陆层面,还将加强非洲在国际谈判中的议价能力,并最大限度地提高贸易和政治的规模经济效应增长所带来的红利。随着时间的推移,这种战略方针将使非洲能够利用自身巨大的人力和自然资源潜力,加强其在发展过程的自主权,成长为世界舞台上一支充满活力的力量。

六、结论

Conclusion

越来越多的实证研究表明,AfCFTA带来的规模经济将提升非洲地区经济体的竞争力,加速增长来源的多元化,从而逐步缩小非洲与世界其他地区之间的收入和福利差距。然而,能否实现这些积极影响,很大程度上取决于能否扭转非洲安全环境恶化的现状。

在过去几年中,高强度冲突以及与冲突相关的死亡人数均快速增加。与此同时,非洲国家军费开支的上升加大了发展安全化的风险,并有可能使稀缺资源从有利于增长的生产性基础设施投资中流出。

近年来,在非洲地区,冲突的外部和内部驱动因素之间的相互作用变得更加强烈。跨国恐怖主义组织在非洲许多地区开展活动,它们还与国家叛乱力量有着联系互动,导致出现不安全的循环并且得以长期存在。同时,随着当今超级大国争夺全球领导权和资源控制权,日益加剧的地缘政治紧张局势又加剧了这些风险因素。越来越多的内战为这些大国提供了参与代理人竞赛的场所,而这些代理人冲突给非洲带来巨大代价。

在这些地缘政治转变中,非洲再次成为超级大国争夺全球领导地位首选的“游乐场”。在这场新的非洲争夺战中,许多外国势力在非洲大陆建立了军事基地。对他们来说,这是支持对其友好的政权并推进其自身地缘政治利益的最有效方式。这些基地还有助于确保大国获取资源和贸易通道,这对其战略性经济利益和权力投射来说非常重要。从许多角度来看,这些事态的发展都不禁让人联想到第一次冷战。

外国军事基地是长期投资。冷战往往是旷日持久的,而且会留下长久的伤痕。爆发第二次冷战也许是非洲面临的最大风险,而非洲在过去这些年中才逐步走上充满希望的发展道路。在经历了几十年艰难的经济重构后(包括IMF和世界银行的结构调整计划),非洲的政策制定者对非洲大陆贸易一体化改革的承诺,大大加强了该地区的发展前景。

从历史上看,面对安全状况恶化日益加剧,自然的政策反应是发展的安全化,以及随之而来的,以牺牲生产性投资为代价而优先考虑国防开支,其结果是,安全事项的紧迫性挤出了长期繁荣和持久安全所需要的投资。但是,正如历史所表明的那样,将军费开支优先置于发展之上并没有带来安全,反而破坏了发展。鉴于目前不断恶化的安全状况,如果延续这一战略,只会削弱AfCFTA的执行。并且,这一战略可能造成的损害,还将与新冠疫情的社会经济后果相互叠加——新冠疫情已经加剧了财政赤字和宏观经济管理的挑战。

本文阐述了如何加强“安全-发展”良性关系以成功实施AfCFTA并实现非洲持久和平的政策选项。非洲的政策制定者必须实施强有力的内部改革,加强民主治理和司法独立,扩大政治参与,打造问责文化。至关重要的是,他们必须在APSA框架下将安全促进议程提升到大陆层面,采取共同行动。如果说民主治理改革主要针对解决冲突的内部驱动因素并提升冲突预防能力,那么,大陆层面促进安全的一致行动将能够同时解决冲突的内部和外部驱动因素。

除非采用这种相辅相成的战略方针,否则非洲仍将无法实现持久和平,经济发展和区域一体化也将付出巨大代价。大陆层面促进安全的一致行动既具有成本效益又具有政治效率,在遏制并最终消灭跨国恐怖主义网络方面将更加有效。

大陆层面促进安全的一致行动还将带来政治的规模经济效应,从而与AfCFTA带来的贸易的规模经济效应形成补充,并将在国家安全和经济发展方面实现总体收益最大化。这些规模经济将共同加强非洲对发展和地区安全议程的自主权,推动非洲走上通往持久和平与繁荣的道路,加速与全球收入的趋同。

(原文注释和参考文献略)

 

作者:伊波利特·福法克(Hippolyte Fofack)

非洲进出口银行首席经济学家

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